近年来，中央企业境外投资步伐明显加快，规模和效益显著提升，为带动相关产品、技术、服务“走出去”，促进国内经济转型升级，深化与相关国家互利合作，推进“一带一路”建设和开展国际产能合作发挥了重要作用。当前国际国内环境正在发生深刻变化，中央企业开展境外投资既存在较好机遇，也面临诸多风险和挑战。本文以国有资本监管视角，对近年来境外投资相关制度和政策进行梳理，对政策要点进行分析。
政策背景
一、现行政策梳理
为加强对境外投资的宏观指导，进一步引导和规范境外投资方向，推动境外投资持续合理有序健康发展，有效防范各类风险。近年来，国务院国资委、国家发展改革委和商务部陆续出台加强境外投资管理的相关制度。
2014年，为促进和规范境外投资，提高境外投资便利化水平，商务部发布《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号）（以下简称“3号令”）；2017年，国务院国资委发布《中yangqi业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号）（以下简称“35号令”）；2017年，国家发展改革委发布《企业境外投资管理办法》（发改委令第11号）（以下简称“11号令”）；2017年，国家发展改革委、商务部、人民银行、外交部联合发布《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》（国办发〔2017〕74号）；2018年，国家发展改革委发布《境外投资敏感行业目录（2018年版）》（发改外资〔2018〕251号）；2018年，国家发展改革委、外交部、商务部、人民银行、国资委、外汇局、全国工商联七部委，联合发布《企业境外经营合规管理指引》（发改外资〔2018〕1916号）。通过系统规范企业境外投资行为，监督企业规避风险、改进管理、提高境外投资风险管控能力，促进和规范境外投资业务开展。
二、各部委审批方式
一般而言，企业进行境外投资，首先需经过国家发展改革委、商务部这两大政 府 部门的审批，然后由银行办理境外直接投资项下外汇汇出手续。中yangqi业，在报相关部委前，尚需取得国资监管部门的批准。
1.国务院国资委
国务院国资委于2017年发布35号令，对中yangqi业的境外投资实行负面清单和年度投资计划管理。对于纳入年度投资计划的境外投资项目实行备案管理，对非主业投资项目和负面清单特别监管类项目报国资委审核，对于负面清单禁止类项目，中yangqi业一律不得投资。
2.国家发展改革委
国家发展改革委于2017年发布11号令，对企业境外投资行为“放管结合”，做到有的放矢。该规定从是否属于敏感项目、投资主体是境内企业还是境外企业两个维度，对中资企业境外投资项目实行核准、备案、报告等审批方式。需要特别关注的是：对于核准/备案项目，明确未取得发改委同意，其他部门不得办理相关手续，外汇管理、海关等有关部门依法不予办理相关手续，金融企业依法不予办理相关资金结算和融资业务。
3.商务部
商务部于2014年发布3号令，对企业境外投资涉及敏感国家和地区、敏感行业的，实行核准管理；对其他情形的境外投资，实行备案管理。2018年，商务部、人民银行、国资委、银监会、证监会、保监会、外汇局发布关于印发《对外投资备案（核准）报告暂行办法》的通知（商合发[2018]24号），强化各部委的信息共享。
政策要点
一、对敏感项目进行审核管理
根据相关规定，对敏感项目实行审核管理，对非敏感项目实行备案管理。敏感项目包括涉及敏感国家（地区）的项目以及涉及敏感行业的项目。一般而言，敏感项目需报国务院国资委履行审核把关程序，并报国家发展改革委和商务部核准。
由于相关制度出台的时间有先后，国家发展改革委和商务部对敏感国家和敏感行业的规定有所不同。此外，2017年，国家发展改革委、商务部、人民银行、外交部联合发布《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》（国办发〔2017〕74号），规定了三类限制开展的境外投资需要境外投资主管部门的核准。因此综合分析，敏感项目具体包括以下类型。
1.敏感国家（地区）：与我国未建交、受联合国制裁、发生战争、内乱的国家（地区）以及根据我国缔结或参加的国际条约、协定等，需要限制企业对其投资的国家（地区）等。
2.敏感行业：涉及出口我国限制出口的产品和技术的行业、影响一国（地区）以上利益的行业；武器装备的研制生产维修、跨境水资源开发利用、新闻传媒、房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部；在境外设立无具体实业项目的股权投资基金或投资平台等。
二、严控高风险投资项目
根据相关要求，中yangqi业要防范投资风险，严管非主业投资，严控高溢价并购，严禁接盘高风险项目。对于“高风险”项目，现行制度中没有明确的定义。
对于高风险项目类型，建议根据有关部门分类管控的有关要求，将“金融投资项目、房地产投资项目、PPP投资项目、‘两高’（高污染、高耗能）项目”作为高风险项目。
另外，关于高风险国别，目前没有相应的清单发布，根据公开途径可查询的信息，建议参考商务部《对外投资合作国别（地区）指南》和中国领事网的国别风险信息进行综合判断。
三、坚持底线思维
中yangqi业境外投资应坚持底线思维，把依法合规、不逾红线作为首要前提，除国务院国资委负面清单禁止类的相关规定之外，建议审慎开展以下项目。
1.严禁介入当地政治纷争，密切关注所在国家（地区）安全形势与周边国际局势，提高应对境外突发事件的处置能力。
2.严禁违反企业“三重一大”决策程序、未经审批开展投资合作、恶意规避审批程序。
3.严禁开展风险识别评估不充分、缺乏有效应对手段、风险后果超出企业承受能力的境外投资项目。
4.严禁开展无具体业务支撑、不是为项目开发或执行所需要、且不符合企业相关管理规定的境外机构设立项目。
5.从严控制廉洁风险高、投资金额大、建设周期长的境外投资项目。
加强境外投资全过程管理
根据相关管理规定，中yangqi业应将境外投资风险管理作为投资风险管理体系的重要内容，加强风险评估、分析预警、应急处置能力建设，不断健全境外投资长效机制。强化境外投资前期风险评估和风控预案制订，做好项目实施过程中的风险监控、预警和处置，防范投资后项目运营、整合风险，做好项目退出的时点与方式安排。
一、境外投资事前管理
1.严格实行计划管理，纳入上报国资委投资计划。根据35号令相关规定，中yangqi业应当根据企业国际化经营规划编制年度境外投资计划，并纳入企业年度投资计划。另外，中yangqi业因境外重大投资项目再决策涉及到年度投资计划调整的，应当将调整后的年度投资计划报送国资委。
2.严格控制非主业投资，要求与其他yangqi合作。根据35号令相关规定，中yangqi业原则上不得在境外从事非主业投资。有特殊原因确需开展非主业投资的，应当报送国资委审核把关，并通过与具有相关主业优势的中yangqi业合作的方式开展。其中，主业是指由中yangqi业发展战略和规划确定并经国资委确认公布的企业主要经营业务；非主业是指主业以外的其他经营业务。
3.加强全面风险评估，特殊情况委托第三方进行。根据35号令及其他有关规定，对于境外特别重大投资项目，中yangqi业应建立投资决策前风险评估制度，委托独立第三方有资质咨询机构对投资所在国（地区）政治、经济、社会、文化、市场、法律、政策等风险做全面评估。建议对于其他境外投资项目，中yangqi业在决策前，对包括安全审查在内的风险进行全面评估，制定风控方案；建议法律部门、风险部门分别对拟投资项目出具风险评估专项审查意见；建议并购项目应审慎评估是否符合经营者集中申报条件，做到应申报尽申报；科技企业应防范核心技术外流风险。
4.加强投资决策管理，做好投资授权并严格决策流程。根据35号令有关规定，一是对境外投资决策实行统一管理，向下授权境外投资决策的企业管理层级原则上不超过二级；二是各级境外投资决策机构对境外投资项目做出决策，应当形成决策文件，所有参与决策的人员均应当在决策文件上签字beishu，所发表意见应记录存档。同时，决策审批后应依照有关规定报送有关部门核准或备案。
二、境外投资事中管理
1.及时委派人员，积极履行股东义务。投资项目完成决策后，投资主体应向投资企业选派股东代表、董事监事或重要岗位人员。新设单位时，建议将派出财务主管人员作为必要条件。积极履行股东义务，加强对境外机构的管控，强化国有股东地位，保障国有股东利益。
2.严格控制风险，做好外派人员相关工作。根据商务部《对外投资合作“双随机一公开”监管工作细则（试行）》（商办合规函〔2021〕289号）等有关要求，应做好外派人员的选审、安全教育、纪律教育和应急培训等工作，落实现场人员及财产的安全防范措施，建立突发事件预警机制和应急预案。境外项目派驻人员应及时向我国驻外使（领）馆经商机构报到登记并建立常态联系机制，在境外发生突发事件时，应在驻外使（领）馆和国内有关主管部门的指导下，及时、妥善处理。
3.加强跟踪分析，做好项目变更管理。根据35号令有关规定，投资项目执行过程中，应当定期对实施、运营中的境外投资项目进行跟踪分析，针对外部环境和项目本身情况变化，及时进行再决策。如出现影响投资目的实现的重大不利变化时，应研究启动中止、终止或退出机制。
4.利用商业保险，加强风险防控能力。根据35号令有关规定，充分利用政策性出口信用保险和商业保险，将保险嵌入企业风险管理机制，按照国际通行规则实施联合保险和再保险，减少风险发生时所带来的损失。
三、境外投资事后管理
1.聚焦重大投资，进行常态化审计。根据35号令有关规定，对境外重大投资项目开展常态化审计，审计的重点包括境外重大投资项目决策、投资方向、资金使用、投资收益、投资风险管理等方面。
2.聚焦重大投资，开展后评价工作。根据35号令及其他有关规定，境外重大投资项目实施完成后，应当及时开展后评价，形成后评价专项报告。通过项目后评价，核实投资预期目标实现程度、总结投资经验、提出管理改善建议，为后续投资管理工作提供借鉴。
3.实现管理闭环，项目完成后及时报告。根据11号令相关规定，属于核准、备案管理范围的项目，投资主体应当在项目完成之日起20个工作日内，通过网络系统提交项目完成情况报告表。
